秦汉时期官僚制度简介(秦汉时期监察制度)

秦汉时期官僚制度简介

摘 要：古代封建社会的帝王们为了巩固自己的统治，采取了许多措施。作为帝制开端的秦和汉两个王朝，在政治制度方面有开创性意义，而选官制度又是政治制度中的一个核心问题。选举课考，是维持官僚制度运行的关键；以功升迁，揭示出此前罕为人知的用人制度。对秦汉时期官僚的设置与管理的分析，可以知道这一时期他们在人才管理方面的智慧。

秦汉时期是中国秦汉两朝大一统时期的合称。学者夏曾佑曾说：“中国之教，得孔子而后立。中国之政，得秦皇而后行。中国之境，得汉武而后定。”[1]可见秦汉时期所建立的各种制度对中国社会的影响非常深远。官吏是国家政权的支柱，吏治是否清明，官僚队伍的质量是一个国家政治、经济、社会稳定和国家机器正常运行的前提，可见吏治之重要，在选拔他们时也应该是非常谨慎和严格。秦汉时期官僚制度得到高度发展，一套适合于集权统治的施政手段逐渐完善，并贯穿于官僚制度的整个运作之中，也对其人才的管理发挥了极其重要的作用。

一、法家帝国——秦

公元前221年秦灭六国，第一次完成了中国历史上真正意义上的统一，秦王嬴政认为自己“德高三皇，功过五帝”，因此开始称皇帝，建立起中国历史上第一个专制主义中央集权制的国家。在这样的历史条件下，封建的政治制度也走向了一个新的阶段。这时期，封建地主阶级为了巩固和维护自身的地位和利益，在职官制度上确立了在中央朝廷实行三公九卿制，在地方实行郡县制体制。它形成了一个君、臣、民的政治结构，君主通过这样的官僚阶层实现了对天下子民的控制和支配。无论以后历朝历代制度如何发生变化，秦朝的政治体制都奠定了其最基本的框架结构和特征。由于秦王朝仅仅发展到了秦二世便被灭亡了，因此三公九卿制在秦朝也只是初具规模，发展到在西汉时得到进一步的调整和完善。

战国时期，秦国是被公认为贯彻法家学说最为彻底的国家，这也对其官僚制度产生了重大的影响。在秦孝公的坚定支持下，商鞅用残酷而坚决的方式进行变法，运用法家思想来管理国家，这一系列举措彻底地击垮了秦国旧贵族的抵抗，建立起了一套奖励耕战与严刑峻法、务求实效并行的军国体制，由此逐渐建立起了一套比较成熟的官僚制度。秦国广泛的使用军功爵制，原则上是平民立有战功即可得封爵，有爵位则享有种种待遇，比如占有田宅、减刑赎罪、减免徭役等，有爵者才有资格入仕为官。秦国打败六国后，即统一以后，逐渐定型为二十等爵，以“量功授官”的原则为依据。如秦朝：“宰相必起于州部, 猛将必发于卒伍”的原则，即是依据功绩的考核结果来进行升迁。首先，对于在职官员的功绩实行上计和考课制度, 通过这样的方法来确定官员的迁黜及赏罚。其次，是按军功来授爵的制度，拥有爵位者可以享受许多特权与待遇，秦制：“平民立功即可授予爵位, 宗室无功则不得为属籍，则会丧失其贵族身份”。通过二十等爵制的实行，有效的将国民组织在了一起。由此可见，秦朝极为重视吏治的建设，形成了以法治吏的传统，后世诸君也大多遵循这一原则。另外，个人的身体状况、身份地位、品德、入仕途径和文化水平等等都成为了秦朝选拔官吏的重要条件。

（一）　铲平贵族政治，实行社会等级流动化

铲平贵族政治的举措从商鞅变法的时候就已经开始了，国家的爵位不再是世袭，而取而代之的是一切以农业生产的业绩和军功作为标准。秦朝建立后，六国的旧贵族也都被强行的迁徙到了秦地，这些旧贵族从此便失去了财富和社会根基，成为了平民。这个时候在秦的整个社会上基本就只存在着两种人，一种叫做黔首，即平民；另一种则是官吏和军功爵位的获得者。除了这两大群体之外，刑法体系还产生了大量的刑徒。黔首的主体是农民，他们都是以一家一户为单位，又被严格的编入到半军事化的什伍结构之中，未经允许不得随意迁徙，与此同时还要遵守义务，如：为国家服兵役和劳役，并缴纳各种赋税等。同样他们也拥有法定的权利，如：具有相应法定资格的平民，享有能够以事功升为官吏和有爵位的人的权利。同样，这些有爵位的人和官吏虽然有田产，甚至还拥有佃户和仆役，不过他们一旦犯了过失，违反了律令，那么他们所拥有的一切都将会被剥夺。从秦始皇至秦二世，原来的许多的大军功贵族和位列三公的大臣都遭到了灭顶之灾，李斯、蒙恬等莫不如此。

（二）　官僚金字塔

秦始皇在中央实行三公九卿制，在地方则通过了激烈的讨论，采纳了李斯等人的意见，在地方推行了郡县制，这意味着间接统治的封建时代结束了，直接统治的帝国时代开始。

秦朝的中央官制分成三层，第一层是由丞相（掌管行政）、太尉（掌管军事）和御史大夫（兼副丞相，掌管监察）组成，即被后世称作三公。丞相则负责处理全国的政务，即掌管着国家的行政权。太尉则是皇帝的主要参谋和顾问，另外也可以在出征时担任军队首领，即掌管着秦朝的军权。御史大夫则是监察官员的，是中央和地方监察系统的首领，他有责任保障整个官僚体系的正常运转、尤其是保障官僚系统的官员们忠诚于君主。三者相互制约，各自开府。在分工上又十分明确，各自有所侧重，且互相牵制，由此有效的防止了专擅、独大，从而保障了君权的绝对权威。第二层则是由以下这些官员所组成，分别是以下成员：奉常，掌管宗教礼仪；郎中令，掌管公堂掖门；廷尉，主管司法刑狱；治粟内史，掌管农业赋税；典客，掌管兵礼；宗正，负责皇族宗亲的管理；卫尉，负责宫门戍门、宫廷的保卫；太仆，掌皇家出行的舆马；少府，掌管山海池泽之税，这即是九卿。与九卿同列的还有前后左右将军。九卿从职务上看基本上是围绕皇帝和皇帝的家事设置的，其中只有廷尉、治粟内史更多的具有公共管理的性质。最后第三层则由更低一层次的官员所组成，都有：将作少府，掌管宫室修建和修缮；詹事，掌管皇太子家事；中尉，负责京师的戍卫；主爵中尉，负责管理列侯事宜；五官中郎将，负责皇帝出行仪仗；诸博士，在礼仪问题上的备顾问，这些官员就是后世所称的列卿。秦朝的中央官制的这三个层次，紧密相连，共同维护了皇权的地位，皇权独尊的局面由此形成。

在地方，秦朝将境内分为36郡，后来随着边境的开发和郡的整治扩大为40郡，通过开驿道、设驿站的方式沟通连接。地方行政区划为两级：即郡与县。京师的地方主管为内史，其他郡的主管则为郡守，郡丞为副，郡尉主要掌管武事。另外还设监御史监督郡县的各官。县一级设县令（人口在万户以上，反之，人口在万户以下的小县则设县长）、县丞和县尉。在县以下，还设有乡、里等基层行政机构，乡有三老、啬夫、游徼分别掌管教化、司法和征税、巡查盗贼等。乡下边又有里，里设里正。由此形成了一座官僚金字塔，各个官员各司其职，专制主义中央集权制度也由此确立。

（三） 文牍主义盛行

与官僚制度相配套的文牍主义的盛行。官僚系统能否正常运转，在很大程度上取决于公文的传递，以及各部门的信息沟通和政令的上传下达是否畅通无阻。皇帝实际上也主要通过文牍的传递，来掌握当时的政局和了解此时国家的运行状况，秦始皇还规定自己每天要看120斤（简牍）奏章，相当辛苦。[2]实际上，早在春秋战国时期，随着官僚系统的逐渐扩大，文牍就已经流行了起来。秦统一以后，除了文牍主义的盛行以外，又采取了一系列的措施来巩固统治，如取消建制，皇帝与官吏一同治理天下，“书同文”成为一个首要的为政举措，当时李斯受命统一文字，他以秦国的文字作为基础，并且参照了六国文字，制定小篆，并将其写成范本，在全国推行，即统一文字。文字的统一很显然有利于统治者处理各类政务，有利于各类政务信息上传下达，有利于皇帝掌握时局，了解国情。

此外，秦朝还推行“以吏为师” 的政策,这一理念强化了文吏在国家的政治生活中的作用。通过培养文吏来担任老师，文吏则传授给学生法规律令以及如何书写文字、如何书写公文等专业知识和技能，而学生则须年满 17岁，且要通过公开的史书考试后才可以获得担任吏职的资格。这种通过严格的考试来选拔人才的方式也为后世所继承和发展，由此还使文吏的任用变得制度化。所谓文吏，即是受过严格文书、法律训练的行政工作人员, 其特点是“循法则、度量、刑辟、图籍, 不知其义,谨守其数”。不仅如此，秦为吏不论是通过推选还是考选的方式，在那之后，还必须得经过一定的试用期限，试用期一般为一年，考验期通过后才可以入仕为官，否则将遭遇或调、或降、或罢归原职。这种方式可以看作是对官员的一种考验，显然这也是一种很好的选试办法，并为后代所沿袭，直至当代企事业单位仍然在正式录用人才前，通过试用期来进一步考验人才的办法。秦的正式官员的官职，大多是由吏再通过考核来进一步选拔和升迁，由吏入官或者为官迁转，则又有严格的常规考课制度。进而形成秦朝官僚制度“文吏治国，以吏为师”的另一个特点。

由此可见，秦朝官吏的选拔已经初步形成了一套制度，从而保证了秦朝的官僚队伍能够源源不断地得到补充。虽然秦朝仅短短统治了十五年，制度也不够完善，并且许多做法也由于过于极端而适得其反，但是秦朝选官的形式还是有它值得借鉴之处，因此为后来的汉朝大致袭用。因史料太少，秦制的详情难以详细的呈现，但是从上述秦官的选举方式，以及吏员的推选、考试以及考课、试用的制度等。从各项选官办法来看，还是有成效而且富有特色的。这是中国最早的统一封建王朝的官史选任制度，有其开创性意义。[3]不仅如此，秦朝官僚体制的效率和对社会的控制能力与现代官僚制相比，也难分伯仲。如果按照韦伯对现代官僚制度理性精神的论述来看， 秦朝官僚制度还具有一种注重效率性的理性精神。

当然，这些被选拔出来的各级官吏都必须无条件地听命于皇帝，由于皇帝的暴虐，便由此向全国的各个角落实行了系统暴政，加速了秦朝的败亡，以至于秦朝只传到了秦二世便灭亡了，皇帝的责任是不可推卸的。然而，秦亡及其暴政的主要责任者又是君主的专制和中央的集权制度，但并不能全盘否认秦朝官吏的选拔制度，秦朝的官吏选拔制度还是有其足以称道之处。封建时代官吏很多选拔官吏的方式，包括影响深远的科举制制度，都是可以在秦制中找到其雏型的，总而言之，秦朝的官僚制度为整个封建时代的官僚体系及其选任制度奠定了基础。